全面深入解读“全域旅游”

全面深入解读“全域旅游”本站　　月才公布《国家全域旅游示范区验收标准》？为什么由国务院出台《关于促进全域旅游发展的指导意见》？为什么全域旅游一经提出，就设立了多个全域旅游示范区创建单位？为什么全域旅游示范区以县为验收的核心？为什么全域旅游示范区创建特别强调党政一把手挂帅？为什么习总说“发展全域旅游，路子是对的，要坚持走下去”？为什么李克强总理连续三年在政府工作报告中提到全域旅游？党中央、国务院为什么如此关注全域旅游？全域旅游到底指的是什么？全域旅游示范区创建的核心工作是什么？　　我国已经进入大众化旅游时代，居民年旅游者人数已接近60

　　月才公布《国家全域旅游示范区验收标准》？为什么由国务院出台《关于促进全域旅游发展的指导意见》？为什么全域旅游一经提出，就设立了多个全域旅游示范区创建单位？为什么全域旅游示范区以县为验收的核心？为什么全域旅游示范区创建特别强调党政一把手挂帅？为什么习总说“发展全域旅游，路子是对的，要坚持走下去”？为什么李克强总理连续三年在政府工作报告中提到全域旅游？党中央、国务院为什么如此关注全域旅游？全域旅游到底指的是什么？全域旅游示范区创建的核心工作是什么？

　　我国已经进入大众化旅游时代，居民年旅游者人数已接近60亿人次，旅游已经成为人们的一种生活方式，旅游需求已经成为刚性需求，成为追求美好生活的重要内容。另一方面，大众旅游时代的旅游需求已经从简单观光旅游向休闲、度假、探险等深度体验型转变，最典型的特征就是旅游者不再囿于景区的围墙内，而是向城市、乡村更广阔的地区延伸。

　　这些年我们在景区景点的建设、管理上有了长足的发展，特别是A级旅游景区标准的推出，对于提升景区内部的公共服务和管理水平起到了极大的推动作用，通过创A级旅游景区，提升了景区内部道路、标识、卫生、厕所、安全等方面的建设，为旅游者提供了良好的服务。然而，由于我国全社会公共服务还有很多不足，当旅游者在更广阔的空间自助旅游时就碰到了极大的困难，甚至无法解决内急问题。

　　“十九大”报告明确指出，“新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。”因此，作为公共服务的提供者，为满足旅游者的新需求，各级政府必须为旅游者提供全空间、全时段的旅游公共服务。

　　按照第一个维度的分析，新时代要为旅游者提供全时空的服务，然而我们的旅游管理体制却难以适应为旅游者提供全时空服务的要求。

　　首先，中国的旅游管理体制是从管理旅行社和饭店为主建立起来的，直到2000年以后，才通过A级旅游景区管理办法把景区纳入行业管理的范畴，因此自助旅游者等不通过旅行社安排、不住星级酒店、不在旅游景区内游玩的旅游者就很难得到满意的服务。经常出现的情况是，景区一道围墙内的世界清静、卫生又方便，出了景区围墙则是另外一个嘈杂、混乱、肮脏的世界，甚至很多景区大门口就如同鲍鱼之肆一样，巨大的反差让旅游者难以适应。但由于景区外旅政管理部门鞭长莫及，尽管旅游者满腹牢骚，旅游管理部门也无能为力。

　　其次，旅游者的需求是全方位的，而我们旅政管理部门的服务则无法全面覆盖。比如，几年前山东出现的“38元大虾”，旅游者极为不满，然而旅游管理部门却真的无能为力，因此板子打在旅游管理部门的上确实是有点冤枉的。因此，在新时代为适应散客旅游者的需求，就必须建立起旅游综合管理的理念。

　　此外，即便是传统旅游项目，如景区等，在建设开业过程中，也必须有相关部门的理解和支持。近年来旅游市场异常火爆，然而很多旅游投资却难以落地。这也是当前景区供给不足，依然人满为患的重要原因。

　　因此，为了更好地满足旅游者全时空的旅游需求，就必须建立起符合新时代旅游者需求的旅游业运行管理体制，就必须对旅游业进行全要素、全行业、全过程的综合管理。

　　从上述两个维度来理解全域旅游，全域旅游显然包括全时空，全要素，全行业，全过程等方面，这也是大多数人对全域旅游的理解。照此理解，显然全域旅游并非新概念，因为2010年就有专家提出“无边界旅游”“大旅游时代正向我们走来”，2013年北京市旅游委就组织专家出版了《广义旅游学》，其心就是对旅游业必须进行综合管理。而仅仅从上述两个维度，显然无法回答开篇的一系列疑问。

　　中国的改革走的是一条渐进式改革的道路，渐进式改革最大的特点是逐步探索不断前进的。由于我国社会主义市场经济管理体制是逐步建立起来的，在建立过程中，部门划分越来越细，管理也越来越全面，到2013年年底，我国各大部委出台的法规性文件就有7767部，首先这些文件大都不是第三方立法，行政管理的色彩非常浓；其次这些文件大都是从管理的角度设立的，很少有从服务市场经济角度设立的；更重要的是，由于我国经济体制改革是渐进式的，很多早期的法规性文件越来越不适应市场经济发展的需要。因此，2013年年底我国召开的十八届三中全会上，提出了“使市场在资源配置中起决定性作用”的理念，提出要进行全面深化改革，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”

　　十八届三中全会后仅仅几个月，国务院即出台了《关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发［2014］31号文件），希望把旅游业作为全面深化改革的破冰产业。因为，旅游业船小好掉头；旅游业一业兴百业旺，对国民经济的作用大；更为重要的是，旅游业是一个内部限制几乎为“零”，而外部制约与其他部门一样多的行业。通过对旅游业改革发展的探索，必然要对我国市场经济存在的问题探索解决之道，为此，李克强总理还提出建立旅游业发展的部级联席会议制度，解决旅游业的外部制约问题。

　　国发［2014］31号文件出台后，当时的国家旅游局进行了一系列探索，会同国家发改委和国家统计局进行了旅游统计调查，会同国土资源部和住房和城乡建设部进行了旅游用地方面的探索等。然而，所有这些自上而下的改革都必然碰到现有部门法规和管理体制的制约，甚至新出台的推进旅游业发展的文件，必须与此前的所有文件相一致，而那些文件很多都是限制旅游业发展的。显然这种自上而下的改革，难以真正让旅游市场在资源分配中发挥决定性作用。在此背景下，在2015年年底原国家旅游局提出全域旅游的概念：全域旅游是指在一定区域内，以旅游业为优势产业，通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升，实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式。这显然是要启动基层的活力，转变发展理念和模式，让旅游市场在资源分配中发挥决定性作用。

　　自从秦始皇提出郡县制后，我国“百代都行秦政法”，县级政府成为了最基本的行政管理细胞，所谓“上面千条线，下面一根针”，各大部委的法规文件都要县级层面来落实，因此全域旅游示范区验收细则明确提出，全域旅游示范区验收的核心是县级。全域旅游示范区建设既然是县域整个治理体制和发展模式的转变，因此必须由地方党政一把手挂帅来整体全面系统推动。

　　全域旅游示范区创建要实现“使市场在资源配置中起决定性作用”的全面深化改革探索，对“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”具有极为重要的作用，因此党中央、国务院极为重视。

　　全域旅游概念提出后，原国家旅游局非常希望以旅游业为优势产业的各地县政府能先行先试，打破不合理的体制机制、政策法规等，建立起适合旅游市场发展的理念和模式。然而由于惯性思维，地方期望原国家旅游局指明全域旅游到底怎么做，否则全域旅游示范区创建工作很难推动。为此，在2017年国家旅游局出台了《全域旅游示范区创建工作导则》，为地方发展全域旅游示范区指明了方向。此后为了应对验收全域旅游示范区的需要，文化和旅游部又在2019年出台了《国家全域旅游示范区验收标准》。在该标准中，为了突出改革创新在全域旅游示范区创建中的重要性，标准设定了“规定动作”（1000-100）分，和改革创新奖励200分，满分1000分的标准。这种打分标准潜台词非常明显：没有改革创新就不可能是全域旅游示范区。

　　理解了第三个维度，本文开篇提出的问题就都有了明确答案。因此，第三个维度是理解全域旅游的关键。从第三个维度看，全域旅游最为重要的是全新理念、全新模式和全面改革创新，再加上前两个维度的全时空、全产业、全要素、全部门、全社会、全民参与等才是全域旅游的全部含义。

　　本书的重点是从第三个维度来阐释全域旅游，为此我们回顾了改革开放历程中旅游业的作用，分析了全域旅游对全面深化改革的意义，并用大量案例说明了全域旅游示范区创建过程中改革创新的重要性。

　　尽管本人执笔起草了《全域旅游示范区创建工作导则》，作为起草组组长组织完成了《国家全域旅游示范区验收标准》，参与了全域旅游示范区的验收工作，也到很多地区进行了调研，廖斌博士也参与了《国家全域旅游示范区验收标准》的起草，以及全域旅游示范区的验收和调研工作，然而全域旅游示范区创建是一项实践性很强的工作，“群众是真正的英雄，而我们自己则往往是幼稚可笑的，”在调研中我们发现地方有很多创造性的工作，完全超出我们的设想。从这个意义上看，全域旅游示范区创建的探索是没有止境的，我们的书仅仅是该项工作探索的一小步。